[ACTUALIDAD DIARIA]

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Ayudas de Estado – Medidas tributarias adoptadas por una entidad regional o local – Carácter selectivo
Pais Vasco

(publicado en Actualidad Diaria 1286 el 11 de septiembre de 2008)

La Comunidad Autónoma del País Vasco está compuesta por tres Territorios Históricos que constituyen entidades administrativas territoriales: Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. La estructura política e institucional de dicha Comunidad Autónoma comprende dos niveles diferentes, a saber, el de las instituciones comunes al conjunto del País Vasco y el de las instituciones u órganos «forales» dotados de competencias limitadas a los Territorios Históricos.

En 2005, cada una de las tres autoridades forales vascas adoptó una norma tributaria que fija con carácter general en el 32,5 % el tipo del impuesto sobre sociedades y prevé una serie de deducciones fiscales en el marco de dicho impuesto. Por su parte, la legislación común del Estado español aplicable en esta materia fija en el 35 % el tipo general del impuesto sobre sociedades y no prevé las referidas posibilidades de deducción. Frente a la adopción de esas normas forales, un sindicato (UGT de La Rioja) y dos Comunidades Autónomas limítrofes (La Rioja y Castilla y León) interpusieron un recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco con la finalidad de que se anularan esas normas tributarias forales.

El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco pregunta al Tribunal de Justicia si las medidas tributarias forales deben considerarse medidas selectivas que favorecen a determinadas empresas o producciones y, por ende, ayudas de Estado incompatibles con el mercado común, por el mero hecho de que no se apliquen en todo el territorio del Estado miembro de que se trata.

Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia indica que hay que tomar como referencia al mismo tiempo a los Territorios Históricos y a la Comunidad Autónoma del País Vasco para determinar si la entidad infraestatal constituida tanto por estos Territorios Históricos como por la referida Comunidad tiene suficiente autonomía como para constituir el marco de referencia a la luz del cual hay que apreciar la selectividad de una medida adoptada por uno de esos Territorios Históricos.

A continuación, el Tribunal de Justicia declara que, para determinar si ciertas normas adoptadas por una entidad infraestatal constituyen una ayuda de Estado selectiva, se requiere verificar si dicha entidad tiene una autonomía institucional, de procedimiento y económica suficiente para que una norma adoptada por ésta dentro de los límites de las competencias que tiene otorgadas sea considerada como de aplicación general en la referida entidad infraestatal y no tenga carácter selectivo. Sin embargo, incumbe al órgano jurisdiccional remitente verificar, sobre la base de los elementos examinados por el Tribunal de Justicia y de cualesquiera otros elementos que aquél estime pertinentes, si los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco gozan de tal autonomía, lo que tendría como consecuencia que las normas adoptadas dentro de los límites de las competencias otorgadas a dichas entidades infraestatales no tienen carácter selectivo, en el sentido de la disposición del Tratado CE que prohíbe las ayudas de Estado. Además, el Tribunal de Justicia precisa que dicha verificación únicamente puede efectuarse tras un control previo que permita garantizar que los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco respetan los límites de sus competencias, puesto que las reglas relativas, en particular, a las transferencias financieras se elaboraron en función de esas competencias.

Por lo que atañe al criterio de autonomía institucional, el Tribunal de Justicia constata que entidades infraestatales como los Territorios Históricos y la Comunidad Autónoma del País Vasco cumplen dicho criterio, ya que poseen un estatuto político y administrativo distinto al del Gobierno central.

En cuanto a la autonomía en materia de procedimiento, el Tribunal de Justicia recuerda que dicho criterio se cumple en la medida en que la decisión de la autoridad infraestatal haya sido adoptada sin que el Gobierno central pudiera intervenir directamente en su contenido. A este respecto, el Tribunal de Justicia aporta determinadas precisiones. Por un lado, indica que este criterio no excluye que se establezca un procedimiento de conciliación, como el previsto por la legislación española en el seno de la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, con el fin de prevenir eventuales conflictos normativos, siempre que, como sucede en el presente caso, la decisión final tomada al término de dicho procedimiento sea adoptada por la entidad infraestatal y no por el Gobierno central. Por otro lado, el Tribunal de Justicia señala que no cabe concluir que el Gobierno central español pueda intervenir directamente en el proceso de adopción de una norma foral para imponer la observancia de principios como el de solidaridad o el de armonización fiscal, que las entidades infraestatales de que se trata deben tomar en consideración a la hora de adoptar una norma tributaria. Corresponde, sin embargo, al órgano jurisdiccional nacional realizar las verificaciones necesarias.

Por lo que se refiere al criterio de autonomía económica y financiera, éste exige que las consecuencias financieras de una reducción del tipo impositivo nacional aplicable a las empresas localizadas en la región no se vean compensadas por ayudas o subvenciones procedentes de otras regiones o del Gobierno central. Así, al examinar el método de cálculo del cupo que la Comunidad Autónoma del País Vasco paga al Estado español para cubrir los importes de las cargas asumidas por el Estado correspondientes a la competencias no asumidas por la referida Comunidad Autónoma, el Tribunal de Justicia observa que uno de los datos esenciales para calcular dicho cupo es el coeficiente de imputación. A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que si bien dicho coeficiente debe reflejar, en principio, el peso relativo de la economía vasca en el conjunto de España, se fija, sin embargo, en el marco de negociaciones esencialmente políticas. De ello se deduce que, en consecuencia, una decisión de reducción del tipo impositivo no tiene necesariamente que influir en el porcentaje de ese coeficiente. Por otra parte, el Tribunal de Justicia señala que una infravaloración de dicho coeficiente tan sólo puede constituir un indicio de una falta de autonomía económica de los Territorios Históricos. En efecto, para que pueda constatarse efectivamente esa falta de autonomía, debe existir una compensación, es decir, una relación de causa a efecto entre una medida tributaria adoptada por las autoridades forales y los importes puestos a cargo del Estado español.

En cualquier caso, el Tribunal de Justicia indica que corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si tal proceso de fijación del coeficiente de imputación tiene por objeto permitir al Gobierno central compensar el coste de una medida tributaria favorable a las empresas adoptada por los Territorios Históricos. De igual modo, le corresponde verificar si, debido a la metodología adoptada y a los datos económicos tomados en consideración, el cálculo del cupo puede tener como efecto que el Estado español compense las consecuencias de una medida tributaria adoptada por las autoridades forales.

Por otra parte, el Tribunal de Justicia no excluye que una decisión de reducción de impuesto adoptada por la entidad infraestatal pueda tener como consecuencia mayores transferencias financieras en beneficio suyo, debido a los métodos de cálculo utilizados para determinar los importes que deben transferirse. Corresponde, en este sentido, al órgano jurisdiccional nacional examinar si determinadas normas forales adoptadas por los Territorios Históricos pueden implicar compensaciones ocultas en sectores como la Seguridad Social o la garantía por parte del Estado español de un servicio público mínimo, o incluso en el funcionamiento del Fondo de Compensación Interterritorial.